近期，工信部、國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局發(fā)布《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例〉的決定(征求意見(jiàn)稿)》(下稱《征求意見(jiàn)稿》)，提出電子煙等新型煙草制品參照卷煙有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，并就此向全社會(huì)征求意見(jiàn)至4月22日。

一石激起千層浪，這是電子煙等新型煙草制品第一次擬按專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)管。盡管加強(qiáng)電子煙產(chǎn)業(yè)監(jiān)管、避免電子煙使用低齡化已成各方共識(shí)，但“誰(shuí)來(lái)管、怎么管”尚未有定論。參照卷煙管理后，電子煙對(duì)青少年的負(fù)面影響是否可以就此降低?有關(guān)部門(mén)如何在監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活力中尋求平衡點(diǎn)?這一系列問(wèn)題引發(fā)了業(yè)界、學(xué)界的熱烈討論。

扭轉(zhuǎn)煙民低齡化趨勢(shì)電子煙納入監(jiān)管成共識(shí)

炫酷的外形配合幻彩的燈光，加之多種口味可以選擇，電子煙逐漸成為很多年輕人的“新寵”。在加強(qiáng)電子煙監(jiān)管的呼聲中，保護(hù)未成年人免受侵害，防止煙民低齡化一直是各方關(guān)切的問(wèn)題。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者注意到，本次《征求意見(jiàn)稿》提出：“明確電子煙等新型煙草制品的監(jiān)管法律依據(jù)，并做好與《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》等法律法規(guī)的銜接，發(fā)揮好法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要作用。”事實(shí)上，保護(hù)未成年人也是很多歐美國(guó)家對(duì)電子煙監(jiān)管政策的出發(fā)點(diǎn)。

中國(guó)政法大學(xué)傳播法中心研究員朱巍表示：“如果不把電子煙納入監(jiān)管，就會(huì)給公眾、特別是青少年造成錯(cuò)覺(jué)，覺(jué)得電子煙僅是一種電子消費(fèi)品，這種危害是很大的。”

中國(guó)人民大學(xué)商法研究所所長(zhǎng)、教授劉俊海也表示：“《征求意見(jiàn)稿》提出將電子煙納入監(jiān)管范疇，是彌補(bǔ)政府對(duì)電子煙的法律監(jiān)管空白。將電子煙監(jiān)管起來(lái)，有助于幫助煙民糾正過(guò)去對(duì)電子煙一些似是而非的錯(cuò)誤認(rèn)知，特別是對(duì)青少年。”

即使是一些電子煙從業(yè)人士，也對(duì)加強(qiáng)監(jiān)管表示贊同。電子煙行業(yè)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)歐俊彪表示：“《征求意見(jiàn)稿》的考慮是科學(xué)的，長(zhǎng)期看是有利于國(guó)家、行業(yè)、消費(fèi)者利益的。”

一位電子煙業(yè)內(nèi)人士告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者：“為保護(hù)未成年人，有頭部企業(yè)比如悅刻開(kāi)發(fā)了‘向陽(yáng)花系統(tǒng)’，只有經(jīng)過(guò)‘姓名+身份證+人臉’三重驗(yàn)證通過(guò)的消費(fèi)者才能完成購(gòu)買(mǎi)。但大部分電子煙品牌依然只能憑店家的自覺(jué)來(lái)防止未成年人購(gòu)煙。更有甚者，在互聯(lián)網(wǎng)上售賣(mài)‘三無(wú)’或者假冒品牌電子煙，作為企業(yè)深受其害。加強(qiáng)監(jiān)管，可以將這個(gè)產(chǎn)業(yè)全面納入法治、透明、理性、誠(chéng)信的發(fā)展軌道，對(duì)于龍頭企業(yè)來(lái)說(shuō)是件好事。”

“參照卷煙”管理引爭(zhēng)議三大議題待解

“這不是監(jiān)管部門(mén)第一次對(duì)電子煙進(jìn)行規(guī)范，但卻是首次明確將電子煙視同卷煙來(lái)加以監(jiān)管”。中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授馬亮在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，“將電子煙納入監(jiān)管，扭轉(zhuǎn)煙民低齡化趨勢(shì)已成各方共識(shí)，但是關(guān)于由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管和如何來(lái)監(jiān)管的問(wèn)題，不應(yīng)陷入慣性思維。電子煙是一種新興業(yè)態(tài)，不能讓新業(yè)態(tài)來(lái)削足適履地適應(yīng)舊的監(jiān)管框架。”

首先，誰(shuí)來(lái)管?在對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授、世界衛(wèi)生組織煙草控制與經(jīng)濟(jì)政策合作中心主任鄭榕看來(lái)，如果按照《征求意見(jiàn)稿》提出的參照卷煙有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，就表明電子煙將由國(guó)家煙草部門(mén)管理。從公共衛(wèi)生的角度來(lái)說(shuō)，她認(rèn)為有待商榷。

中國(guó)疾病預(yù)防控制中心研究員吳宜群認(rèn)為，目前建設(shè)無(wú)煙環(huán)境、限制煙草廣告促銷(xiāo)贊助等許多控?zé)煷胧紱](méi)有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，“連不向未成年人賣(mài)煙都尚未做好。”

鄭榕對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示：“所有產(chǎn)品的監(jiān)管，都應(yīng)該是由第三方進(jìn)行。如果既是生產(chǎn)者銷(xiāo)售者，又是監(jiān)管者，其中就有利益沖突，無(wú)利于加強(qiáng)控?zé)煛！编嶉沤榻B，對(duì)于電子煙，美國(guó)雖按照煙草制品監(jiān)管，但是美國(guó)沒(méi)有煙草專(zhuān)賣(mài)局，而是由負(fù)責(zé)公眾健康的美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局監(jiān)管。英國(guó)也是由負(fù)責(zé)公眾健康的英國(guó)公共衛(wèi)生部監(jiān)管。

對(duì)此，北京市吸煙控制協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張建樞也表示認(rèn)可。他認(rèn)為，只有加熱不燃燒型屬于煙草，其他的主要類(lèi)型的電子煙并不是煙草制品。將電子煙納入衛(wèi)生健康部門(mén)或藥品監(jiān)督管理部門(mén)的監(jiān)管體系，更有利于產(chǎn)品本身的質(zhì)量監(jiān)管。

“雖然‘煙草制品’有一個(gè)非常核心的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即產(chǎn)品當(dāng)中是否含有煙草，但對(duì)于電子煙，我們還沒(méi)有明確的定義。”鄭榕認(rèn)為，《征求意見(jiàn)稿》中最核心的信息是缺失的，就是沒(méi)有對(duì)電子煙進(jìn)行界定。在鄭榕看來(lái)，電子煙可以分割成煙具和煙油，而煙油又可以根據(jù)是否含有尼古丁進(jìn)行細(xì)分，其中的每一項(xiàng)都應(yīng)該分別進(jìn)行監(jiān)管。

對(duì)此，朱巍表示：“這一點(diǎn)不說(shuō)清楚，確實(shí)在監(jiān)管中容易存在‘掛一漏萬(wàn)’、‘一刀切’的情況。”

“這也就是《征求意見(jiàn)稿》用的是‘參照’而非‘按照’的原因，”劉俊海表示，“電子煙不是傳統(tǒng)煙草，在制定煙草專(zhuān)賣(mài)法的時(shí)候也還沒(méi)有電子煙，現(xiàn)在用‘參照’我覺(jué)得符合務(wù)實(shí)的改革思維。”

在中國(guó)疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k公室副主任姜垣看來(lái)，電子煙國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的“難產(chǎn)”也是監(jiān)管很大的阻礙。“目前國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上在售的電子煙品牌和種類(lèi)眾多，然而我們卻沒(méi)有針對(duì)這些產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)。有些人提到某些有害物‘超標(biāo)’的危險(xiǎn)，其實(shí)我們現(xiàn)在甚至無(wú)‘標(biāo)’可超。制訂科學(xué)、規(guī)范的產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)已刻不容緩。”

北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院副教授徐曉新認(rèn)為，應(yīng)建立電子煙煙具和煙油的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。在徐曉新看來(lái)，這是科學(xué)監(jiān)管的重要基礎(chǔ)，也是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)。

呼吁科學(xué)化精細(xì)化監(jiān)管專(zhuān)家建議出臺(tái)專(zhuān)門(mén)監(jiān)管辦法

根據(jù)公開(kāi)資料顯示，從全球范圍來(lái)看，電子煙產(chǎn)業(yè)形成了“中國(guó)制造、全球消費(fèi)”的格局。中國(guó)電子煙企業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈布局、依托電子煙制造業(yè)的專(zhuān)業(yè)集群、掌握的核心技術(shù)等，使得中國(guó)在該產(chǎn)業(yè)中處于強(qiáng)勢(shì)地位。那么，如何既實(shí)現(xiàn)對(duì)電子煙的監(jiān)管，又保持這一產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新性與發(fā)展前景?受訪專(zhuān)家表示，需要在對(duì)電子煙的屬性進(jìn)行明確定位的基礎(chǔ)上，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，搭建電子煙規(guī)范管理框架，制定科學(xué)化精細(xì)化的監(jiān)管方案。

“電子煙對(duì)健康的影響到底是什么樣的?首先要加強(qiáng)對(duì)電子煙的研究，促進(jìn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)。”姜垣表示，“關(guān)于電子煙能否控?zé)煛⑹欠窨梢詼p害等長(zhǎng)期受到爭(zhēng)議的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)的研究非常稀缺。而且，國(guó)內(nèi)監(jiān)管對(duì)食藥領(lǐng)域的添加劑使用有非常嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，但在擁有1000多萬(wàn)消費(fèi)者的電子煙上，仍是一片空白。”

在馬亮看來(lái)，電子煙的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)放在“安全層面”，加快出臺(tái)電子煙的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，守住底線。“對(duì)于電子煙這種新興業(yè)態(tài)，討論專(zhuān)賣(mài)、牌照等還為時(shí)尚早，應(yīng)該給予產(chǎn)業(yè)一定的空間，繼而出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管辦法。”

朱巍認(rèn)為，對(duì)電子煙的監(jiān)管最重要的是從安全角度而非準(zhǔn)入角度。“可以進(jìn)行分類(lèi)、分級(jí)管理，煙具用電子消費(fèi)品的監(jiān)管辦法，煙彈用煙草專(zhuān)賣(mài)管理辦法，根據(jù)分類(lèi)做好產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入、稅收管理。”

鄭榕認(rèn)為，應(yīng)由衛(wèi)生健康部門(mén)參與監(jiān)管，在制訂相應(yīng)監(jiān)管細(xì)則時(shí)，由工業(yè)、工商等部門(mén)相關(guān)專(zhuān)家參與討論，充分論證，形成更科學(xué)、合理決策。